UNIVERSIDAD DE QL1.NT~"\A ROO Dhioo6o d• Ciradas SotiaiH y Ecoa6mico Adaiaittnotnu F.XPERIEI'CIA LABORAL COMO ESPI:CIAI JSTA f..'\1 U .GJSLACIÓN AM.BJa..TAL ENLAPROCURADURJA FEDERAl DI' PROTECCIÓN Al AMBII"'lTt EN EL ESTADO DE QUINTANA ROO: !009-~012 Memoria de E1perloatío Prof.,íoolll Pal'1l obtroer •1 grado de: LICEJI!CIADA E:"; DERECHO p......,Dill Y A.\1TLE Y AS~ Y AM Cl~1l ••.!.J.I.•." .•~. ~..7.. • YUUD·-Dol -:o-.., • :n. 1 1 ~· NTANA ROO - · "'"" 1S ERVICIOS ESCOLARES o--~ o--. 1Roo. Mbu"fa , lí!.;i.Mi'J itN.~ ~- 1 2 DEDICATORIAS A esa personita que es la luz de seguir este proyecto, que en dos ocasiones había dejado inconcluso por diversas cuestiones y hasta hoy llego el momento en cual pude concluir el presente trabajo. Ella es mi razón y cielo infinito por darle una mejor calidad de vida, tanto en educación y su formación de día a día, para que el día de mañana sea una futura profesionista mi NOELIA ESTEFANIA CARRILLO YAM. A ti que eres la persona idónea que pude conocer en este transcurso de mi vida, pues estas conmigo siempre, aun por las adversidades que atravesamos en estos dos últimos años, gracias por formar parte de mi vida HUMBERTO CARRILLO JASSO. A mis padres por el apoyo incondicional en todo momento, mi Madre por ser el ejemplo de vida, por luchar día con día desde muy joven y salir adelante esforzándose por darnos siempre lo mejor, mi Padre por sus consejos y apoyo incondicional en la carrera, 3 y ejemplo de ello esforzándose a concluir su bachillerato para poder darnos lo mejor como familia, gracias MARIA YOLANDA CUMI CHULIM y ADAN YAM AVILA, los amo de corazón. A mis hermanas y mi hermano que son parte importante para seguir adelante y concluir este proyecto, en especial a mi hermana LANDY RUBI YAM CUMI, por cuidar siempre de mi niña y enseñarle muchas cosas educativas a mi hija, gracias hermana. A los Maestros revisores de este proyecto por el apoyo dado en el transcurso de elaboración de este trabajo, gracias Mtra. Kinuyo C. Esparza Yamamoto, Mtro. Javier Omar España Novelo y Mtro. Salvador Bringas Estrada. INTRODUCCIÒN La Procuraduría Federal de Protección al Ambiente "PROFEPA" es un órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) con autonomía técnica y operativa. La Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, (PROFEPA), nace por la necesidad de atender y controlar el creciente detrimento ambiental en México, no tan sólo en sus ciudades, sino además en sus bosques, selvas, costas y desiertos, lo cual, sumado a una serie de eventos desafortunados como explosivos en el subsuelo, originó que el Ejecutivo Federal implementara sus políticas públicas afines al medio ambiente y tomara la medida de crear un organismo que tuviera entre sus atribuciones, la de regular las actividades industriales riesgosas, la contaminación al suelo y al aire, y el cuidado de los recursos naturales. 4 El presente trabajo es de investigación documental en base a la recopilación de antecedentes de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA), y el desempeño de un Especialista en Legislación Ambiental ante la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, así mismo las etapas del Procedimiento Administrativo en materia Ambiental, desde la visita de inspección hasta la emisión de la resolución administrativa en un procedimiento administrativo, de igual forma el desempeño de un Especialista en Legislación Ambiental en el ámbito laboral es de gran interés en virtud de los nuevos conocimientos que uno adquiere con la práctica y aplicación de las Leyes y Reglamentos del ámbito ambiental y que éstos con el estudio de los diversos expedientes administrativos y de diversas materias que se analizan se determina lo conducente según sea el daño al medio ambiente y se estipula lo que a derecho corresponda según sea el caso. Por consiguiente el presente trabajo tiene la finalidad para el lector de aportar como es desde sus inicios la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA), en lo más concreto y la función de un Especialista en Legislación Ambiental ante la PROFEPA; así como dar a conocer las etapas del procedimiento administrativo ante la Delegación antes referida como parte de la experiencia profesional. A continuación explico, en el capítulo primero se describe los antecedentes históricos de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA), asimismo contempla la misión, visión y objetivos estratégicos para la procuración de la justicia ambiental, haciendo participes a los tres niveles de gobierno. En el segundo capítulo se puntualiza en la competencia de la PROFEPA; sus atribuciones, organización, programas fundamentales, las subprocuradurías y las delegaciones que conforman a la institución. 5 La denuncia popular es la herramienta principal para que el denunciante coadyuve, aportando pruebas, documentos e información que considere relevante, lo cual se textualista en el capítulo tercero, asimismo se define los requisitos para hacer una denuncia, según sea la materia a la que corresponda. Todo procedimiento administrativo inicia a partir de una orden de inspección, seguido de un acta y si el caso lo amerita inmediatamente se aplicarían medidas correctivas o de urgente aplicación, misma cuestión que se hablará en el capítulo cuarto de este trabajo; así como el procedimiento administrativo que se lleva a cabo en la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA), hasta emitir la resolución correspondiente por cada expediente administrativo que se inicie. Por último y como quinto capítulo hablaremos de la Experiencia Profesional como Especialista en Legislación Ambiental, en la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente; así como las funciones que uno conlleva día a día y que éstas implican a su vez responsabilidades como servidores públicos. En el mismo capítulo se describirá la articulación del puesto con la función académica; así como un caso en específico en el cual se expone la aplicación del conocimiento como especialista. 6 CAPÍTULO I ....................................................................................................... 9 ANTECEDENTES .............................................................................................. 9 1.1 HISTORIA DE LA PROCURADURÍA FEDERAL DE PROTECCIÓN AL AMBIENTE. ..... 12 1.1.1. Misión. .......................................................................................... 14 1.1.2. Visión. ........................................................................................... 14 1.1.3 Objetivos Propuestos. ...................................................................... 15 CAPÍTULO II .................................................................................................... 16 COMPETENCIA DE LA PROFEPA (PROCURADURÍA FEDERAL DE PROTECCIÓN AL AMBIENTE). ...................................................................... 16 2.1 ATRIBUCIONES Y ORGANIZACIÓN DE LA PROFEPA (PROCURADURÍA ............. 18 FEDERAL DE PROTECCIÓN AL AMBIENTE). ......................................................... 18 2.2 PROGRAMAS FUNDAMENTALES. ................................................................... 21 2.3. SUBPROCURADURÍAS ................................................................................ 22 2.4 DELEGACIONES. ........................................................................................ 23 CAPÍTULO III. .................................................................................................. 24 DENUNCIAS AMBIENTALES ......................................................................... 24 7 3.1 EN MATERIA DE RECURSOS NATURALES. .................................................... 25 3.2 EN MATERIA DE INDUSTRIA. ........................................................................ 26 3.3 REQUISITOS PARA HACER UNA DENUNCIA. ................................................... 27 CAPÍTULO IV ................................................................................................... 29 PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. .......................................................... 29 4.1. EL OBJETO DE LA ORDEN DE INSPECCIÓN. ................................................. 29 4.2. ACTA DE INSPECCIÓN............................................................................... 31 4.3. MEDIDAS CORRECTIVAS O DE URGENTE APLICACIÓN.................................... 35 4.4. LAS MEDIDAS DE SEGURIDAD ..................................................................... 37 4.5 ACUERDO DE INICIO DE PROCEDIMIENTO Ò ACUERDO DE CIERRE DEL EXPEDIENTE.................................................................................................... 41 4.6. APERTURA DEL PLAZO DE ALEGATOS ......................................................... 42 4.7. RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA. .................................................................. 42 4.8. NOTIFICACIÓN DE RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA ......................................... 44 4.9 RECURSO DE REVISIÓN. ............................................................................. 45 4.10. FLUJOGRAMA DEL PROCEDIMIENTO DE INSPECCIÓN. ................................. 49 CAPÍTULO V. ................................................................................................... 50 EXPERIENCIA PROFESIONAL COMO ESPECIALISTA EN LEGISLACIÓN AMBIENTAL EN LA PROFEPA (PROCURADURÍA FEDERAL DE PROTECCIÓN AL AMBIENTE) ....................................................................... 50 5.1 FUNCIONES DEL PUESTO ............................................................................ 50 5.1.1 Obligaciones y Responsabilidades de los ......................................... 50 Servidores Públicos ................................................................................... 50 5.1.2 Análisis de expedientes administrativos y determinar si procede inicio de procedimiento o cierre. ........................................................................ 52 5.1.3 Notificación y atención al público en cuanto procedimiento administrativo instaurado. ......................................................................... 52 5.2 ARTICULACIÓN DEL PUESTO CON LA FUNCIÓN ACADÉMICA ............................. 54 5.3 EXPERIENCIA DONDE SE APLICÓ EL CONOCIMIENTO .................................... 56 5.3.1 Caso de especie en peligro de extinción. ......................................... 56 CONCLUSIONES ............................................................................................ 61 GLOSARIO ...................................................................................................... 64 BIBLIOGRAFÍA ............................................................................................... 66 8 CAPÍTULO I ANTECEDENTES La política ambiental y el manejo de recursos naturales a nivel mundial se agrupan en tres etapas principales: a) El enfoque correctivo. Las acciones se concentran en el combate a la contaminación y el deterioro de los recursos. Se trata de una política desarrollada durante la década de los setentas. b) El enfoque de gestión de recursos naturales y de sistemas naturales. Se inicia a principios de los ochentas, aunque mezclado de la acción correctiva. c) La política preventiva. Se inicia hacia finales de la década de los ochentas y se encuentra en una etapa en una etapa de nuevas formulaciones. Se mantienen estrategias de los dos enfoques anteriores. 9 Con algunos años de diferencia, la política ambiental y manejo de recursos en México está acorde con la periodización anterior, aunque presenta elementos específicos propios derivados de sus estilos administrativos y de los cambios ocurridos dentro de las políticas y la estructura gubernamental. Sin embargo al igual que en la mayoría de los países, la política ambiental y el manejo de los recursos en México es el resultado de un conjunto de factores complejos, destacándose el incremento de la preocupación internacional y nacional por el deterioro del ambiente en consecuencia de los procesos de industrialización, sobreexplotación y urbanización que cobran fuerza en el período de la posguerra, así como de las críticas a los modelos de desarrollo; como se ha visto la Conferencia de Estocolmo representó un parte aguas en este sentido y marco la dirección para continuar durante los años siguientes. La Ley Federal para Prevenir y Controlar la Contaminación Ambiental (1971) y la creación de la Subsecretaría de Mejoramiento del Ambiente (1972) en la Secretaría de Salubridad y Asistencia, responde a este primer momento centrado en problemas que enfatizaban los efectos de la contaminación en la salud humana. Un conjunto de problemas derivados de la expansión ganadera, la deforestación masiva de selva tropicales en el sureste y los impactos de la industria petrolera, entre otros, así como el descontento creciente de un gran número de grupos sociales que comenzaron a organizarse en torno al movimiento ambientalista, rebasaron este primer marco institucional y a principios de la década de los ochentas, se crea la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (SEDUE), con ello la Subsecretaría de Ecología; se incluye por primera vez un capítulo de Ecología en el Plan Nacional de Desarrollo (1983-1988) y se modifica el marco jurídico al promulgarse (1983) La Ley Federal de Protección al Ambiente. La SEDUE formuló el Plan Nacional de Ecología 1984-1988, a partir del primer 10 esfuerzo por elaborar un diagnóstico de la situación ambiental, que proponía medidas correctivas y preventivas. No obstante que las primeras tuvieron un peso relativo mucho mayor que en este momento, particularmente las referidas a la contaminación atmosférica y del agua se expresaron en sendas direcciones generales de la Subsecretaría de Ecología. La SEDUE obtuvo significativos avances en la década de los ochentas, particularmente en materia de Control de la Contaminación el aumento de la superficie decretada bajo algún régimen de protección y en la formulación de un marco normativo que incluyo a la Ley General del Equilibrio Ecológico y La Protección al Ambiente (LGEEPA-1988). No obstante, los lentos resultados en algunas otras áreas, el incremento de problemas en materias de Recursos Naturales , la desarticulación sectorial , la baja prioridad en la política en los órdenes federal, estatal y municipal, expresada claramente en la asignación de presupuestos, y, la notable expansión de la sensibilización pública alrededor del tema, determinaron la creación de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL-1992), que propiciaba un marco institucional más articulado entre las políticas sociales y ambientales. Estos cambios implicaron que la Subsecretaría de Ecología se reorganizara en dos órganos desconcentrados de SEDESOL: La Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA) y el Instituto Nacional de Ecología (INE). La primera vigilaba, inspeccionaba y verificaba el cumplimiento de la normatividad, así como de los correctivos y sanciones aplicables a las violaciones de las mismas. La segunda tenía la encomienda de formular y expedir las normas y criterios ambientales, así como de la evaluación y dictámenes de las manifestaciones de impacto ambiental, de la administración de las áreas naturales protegidas que no se encuentren bajo la responsabilidad de otras dependencias y del ordenamiento ecológico del territorio. Si bien estos cambios permitieron dar mayor coherencia institucional a la 11 política ambiental, el manejo de los recursos naturales se encontraba bajo la responsabilidad de otras instancias de la administración pública Federal. De este modo, los recursos forestales y el suelo eran responsabilidad de la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos (SARH), de la que a su vez dependía la Comisión Nacional del Agua (CNA); por su parte los recursos pesqueros se supeditaban a la Secretaría de Pesca. Asimismo, para atender los asuntos relativos a la Biodiversidad, el 16 de marzo de 1992 se creó por acuerdo presidencial, la Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad (CONABIO). Por su parte, la comisión Nacional de Zonas Áridas fue creada como organismo descentralizado el 5 de diciembre de 1970. El marco legal sustantivo sobre el medio ambiente y los recursos naturales lo constituyen la (LGEEPA-1996), La Ley Forestal-1997, La Ley de Aguas Nacionales, La Ley Agraria, La Ley de Conservación de Suelos, Ley de Pesca, Ley de Bienes Nacionales, así como la Ley General de Asentamientos Humanos, entre los más importantes.1 1.1 Historia de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente. La Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, PROFEPA, inicia por la necesidad de atender y controlar el progresivo deterioro ambiental en México, no tan sólo en sus ciudades, sino también en sus bosques, selvas, costas y desiertos, lo cual, sumado a una serie de eventos desafortunados como explosivos en el subsuelo, originó que el Ejecutivo Federal implementara sus políticas públicas afines al medio ambiente y tomara la decisión de crear un organismo que tuviera entre sus atribuciones, la de regular las actividades industriales riesgosas, la contaminación al suelo y al aire, y el cuidado de los recursos naturales. Para ello el 4 de junio de 1992 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Reglamento Interior de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) que crea jurídicamente a la "Procuraduría Federal de 12 Protección al Ambiente (PROFEPA)", como un órgano administrativo desconcentrado, con autonomía técnica y operativa.2 La antigua SEDESOL, en lo relativo a las acciones tendientes a tutelar el ambiente, fue reformada mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 28 de diciembre de 1994, creándose la SEMARNAT, a través de una reforma que adiciona y deroga diversas disposiciones de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, y el 8 de julio del año de 1996, se publica el Reglamento Interior de la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAT). Según la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal estatuye en su artículo 26 que: 1 http://www.profepa.gob.mx/innovaportal/v/1164/1/mx/nuestra_historia.html, 2 http://www.profepa.gob.mx/innovaportal/v/1161/1/mx/acerca_de_profepa.html Art. 26. Para el despacho de los asuntos del orden administrativo el Poder Ejecutivo de la Unión contará con las siguientes dependencias: Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca. 3 Posteriormente en ese mismo año, el 17 de Julio se hace la publicación del "Acuerdo que regula la organización y funcionamiento interno del Instituto Nacional de Ecología y de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente", quedando operativamente constituida la PROFEPA. Entre sus atribuciones se encuentran vigilar el cumplimiento de las disposiciones legales; salvaguardar los intereses de la población en materia ambiental procurando el cumplimiento de la legislación ambiental, sancionar a las personas físicas y morales que violen dichos preceptos legales, etc. Hoy, a 20 años de su creación, la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente ha fortalecido sus acciones y actos de autoridad que 13 incrementan el cumplimiento efectivo de la ley; sus prioridades han cambiado, las actividades industriales en la mayoría de los casos no representan un problema ambiental ya que actualmente se cuenta con una industria comprometida y socialmente responsable con el cuidado del medio ambiente, por lo que PROFEPA, sin dejar de observar el correcto funcionamiento de éstas, ha puesto en marcha un ambicioso programa de protección a los recursos naturales, mismos que día a día son vulnerados por las actividades humanas que en su mayoría, no cuentan con autorizaciones ni programas que compensen los daños provocados al medio ambiente. México y el mundo poseen una sociedad cada vez más comprometida en el cuidado de los recursos naturales, por lo que el Gobierno Federal ha redireccionado sus estrategias en materia ambiental hacia el cuidado 3 GUTIERREZ Nájera, Raquel. Introducción al Estudio del Derecho Ambiental. Editorial Porrúa, México, 1999, pp. 29, 30. de los recursos, bajo un enfoque sistémico-geográfico-integral que define sitios prioritarios de atención, que son aquellos donde convergen múltiples problemáticas ambientales y que por consecuencia generan inconformidades y denuncias populares. La Procuraduría Federal de Protección al Ambiente encuentra en la tecnología una herramienta importante para dirigir sus acciones en zonas o regiones, que generan un resultado de mayor impacto; la modernización de sus sistemas y la capacitación hacia su personal operativo, tiene como resultado una puntual y eficiente actuación que impacta positivamente en el cuidado de los recursos. Cada año se recibe un mayor número de denuncias, lo cual indica que el entorno ambiental de las comunidades es muy importante para sus habitantes, situación que compromete a la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente a redoblar sus esfuerzos enfocados a la protección y preservación del medio ambiente. 14 1.1.1. Misión. La Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, tiene como misión es ser una institución fuerte y confiable, en donde la aplicación de la Ley Ambiental responde al ideal de justicia que la población demanda en una sociedad en la que cada uno de sus miembros es guardián de una amable convivencia entre el ser humano y la naturaleza. 1.1.2. Visión. La PROFEPA (Procuraduría Federal de Protección al Ambiente), tiene como visión el procurar la justicia ambiental a través del estricto cumplimiento de la Ley, desterrando a la vez impunidad, corrupción, indolencia y vacíos de autoridad, haciendo partícipes de esta lucha a todos los sectores de la sociedad y a los tres niveles de gobierno, bajo los más puros principios de equidad y justicia. 1.1.3 Objetivos Propuestos. De acuerdo con el Reglamento Interior de la SEMARNAT el objetivo principal de la PROFEPA, es verificar el cumplimiento de la normatividad ambiental en el ámbito federal. Desde esta perspectiva, sus objetivos estratégicos son los siguientes: I. Contener la destrucción de nuestros recursos naturales y revertir los procesos de deterioro ambiental. II. Procurar el pleno acceso de la sociedad a la impartición 15 de una justicia ambiental pronta y expedita. III. Lograr la participación decidida, informada y responsable de los miembros de la sociedad y de sus organizaciones, en la vigilancia e inducción del cumplimiento de la ley ambiental. IV. Fortalecer la presencia de la Procuraduría y ampliar su cobertura territorial, con criterio federalista. V. Construir una institución moderna y eficiente, bajo criterios de honestidad, transparencia y confiabilidad, que permitan crear una nueva imagen ante la sociedad.4 4 http://www.profepa.gob.mx/innovaportal/v/1168/1/mx/vision_mision_y_objetivos_estrat egicos.html CAPÍTULO II COMPETENCIA DE LA PROFEPA (PROCURADURÍA FEDERAL DE PROTECCIÓN AL AMBIENTE). La Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA), actúa con una nueva visión, promover una verdadera cultura a favor de nuestro entorno y lograr los más altos índices de cumplimiento de las leyes en materia ambiental. Combatir los focos rojos que atentan contra las riquezas naturales de nuestro país como son: la tala clandestina, la depredación de la flora y fauna silvestres, el agotamiento de los cuerpos de agua y los problemas de contaminación. Sabemos que esta lucha requiere de la participación decidida de todos los sectores de la sociedad y de los tres niveles de gobierno. No habrá tregua ni contemplaciones contra quienes insisten en destruir el entorno. 16 Actuando siempre con los más puros principios de equidad y justicia. Compete a la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente:  Impedir el tráfico de animales en peligro de extinción.  Vigilar que las plantas en peligro de extinción no sean comercializadas.  Vigilar que circos y zoológicos cumplan con la normatividad ambiental.  Tiraderos de basura son de competencia municipal.  Vigilar que en tiraderos de basura no se depositen desechos biológico-infecciosos.  Impedir la tala clandestina en bosques y selvas, principalmente en Áreas Naturales Protegidas y la Zona de la Mariposa Monarca.  Cuidar que no se contaminen los ríos, lagunas, esteros, lagos, playas y mares con los desechos municipales e industriales.  Vigilar que no se capturen mamíferos marinos, ni que se comercie con sus partes y derivados.  Impedir el tráfico de cualquier especie de tortugas marinas, ni que se comercie con sus huevos, carne y caparazón-  Vigilar que haya libre acceso a la población a todas las playas del país.  Verificar que todas las construcciones que se hacen en la Zona Federal Marítimo Terrestre estén autorizadas la SEMARNAT.  Vigilar las playas donde anidan las tortugas marinas.  Vigilar los sitios donde arriban las ballenas gris y jorobada.  Verificar que todos los barcos camaroneros tengan instalados Dispositivos Excluidores de Tortugas (DETs).  Vigilar la zona núcleo de la Vaquita Marina en el Alto Golfo de California y Delta del Río Colorado.  Evitar la captura de la totoaba y la curvinagolfina. 17  Vigilar que la construcción de carreteras y brechas cuenten con los permisos de cambio de uso de suelo y la manifestación de impacto ambiental.  Inspeccionar que los árboles de navidad que se importan del extranjero, vengan libres de plagas.  Inspeccionar todas las plantaciones forestales para evitar plagas.  Inspeccionar en industrias de jurisdicción federal las actividades altamente contaminantes.  Inspeccionar y vigilar las industrias química, del petróleo, de pintura, automotriz, de celulosa, metalúrgica, de vidrio, de generación de energía, y cementera.  Atender emergencias ambientales en materia de derrames de hidrocarburos, fuga de gases tóxicos, emisiones tóxicas a la atmosfera.  Investigar los hechos relacionados con denuncias ambientales.  Inspeccionar en puertos aeropuertos y fronteras la legal procedencia de importaciones y exportaciones de especímenes, productos y subproductos de flora y fauna silvestres.  Revisar el funcionamiento de los planes de contingencias de las organizaciones clasificadas como de alto riesgo.5 2.1 Atribuciones y organización de la PROFEPA (Procuraduría Federal de Protección al Ambiente). Art. 62. La Procuraduría Federal de Protección al Ambiente tendrá las siguientes atribuciones: I. Vigilar el cumplimiento de las disposiciones legales aplicables relacionadas con la prevención y control de la contaminación ambiental, los recursos naturales, los bosques, la flora y la fauna silvestres, terrestres y acuáticas, pesca y zona federal marítimo terrestre, playas marítimas y terrenos ganados al mar o a cualquier otro depósito de aguas marítimas, áreas naturales protegidas, así 18 como establecer mecanismos, instancias y procedimientos que procuren el logro de tales fines. II. Recibir , investigar y atender, o en su caso, canalizar ante las autoridades competentes, las quejas y denuncias administrativas de la ciudadanía y de los sectores público, social y privado, por el incumplimiento de las disposiciones jurídicas aplicables relacionadas con el medio ambiente, los recursos naturales, los bosques, la flora y fauna silvestres terrestres y acuáticas y la pesca. III. Salvaguardar los intereses de la población y brindarle asesoría en asuntos de protección y defensa del ambiente y los recursos naturales competencia de la Secretaría. IV. Coadyuvar con las autoridades federales, estatales y municipales en el control de la aplicación de la normatividad relacionada con el medio ambiente. 5 http://www.profepa.gob.mx/innovaportal/v/386/1/mx/que_hacemos__.html V. Emitir resoluciones derivadas de los procedimientos administrativos en el ámbito de su competencia. VI. Expedir recomendaciones a las autoridades competentes para controlar la debida aplicación de la normatividad ambiental, así como vigilar su cumplimiento y dar seguimiento a dichas recomendaciones. VII. Promover y procurar la conciliación de interés entre particulares y entre sus relaciones con las autoridades, en asuntos derivados de la aplicación de las leyes, reglamentos, normas oficiales mexicanas y programas ambientales. VIII. Realizar auditorías y peritajes ambientales, respecto de los sistemas de explotación, almacenamiento, transporte, producción, transformación, comercialización, uso y disposición de desechos y compuestos, así como respecto a la realización de actividades que por su naturaleza constituyen un riesgo para el ambiente. IX. Formular a solicitud de la autoridad competente o de los particulares, dictámenes técnicos respecto de daños o perjuicios ocasionados por infracciones a la normatividad ambiental. 19 X. Imponer las medidas técnicas y de seguridad, así como las sanciones que sean de su competencia en los términos de las disposiciones jurídicas aplicables. XI. Investigar las infracciones a la legislación ambiental, y en su caso, hacerlas del conocimiento de las autoridades correspondientes cuando no sean de su competencia. XII. Denunciar ante el Ministerio Público Federal los actos, omisiones o hechos que impliquen la comisión de delitos, a efecto de proteger y defender el medio ambiente y los recursos naturales y la pesca. XIII. Coordinarse con las demás autoridades federales, estatales y municipales para el ejercicio de sus atribuciones, así como participar en la atención de contingencias y emergencias ambientales. XIV. Participar con las autoridades competentes, en la elaboración y aplicación de normas oficiales mexicanas, estudios, programas, proyectos, acciones, obras e inversiones para la protección, defensa y restauración del medio ambiente y recursos naturales. XV. Canalizar a través de la Unidad de Contraloría Interna de la Secretaría, las irregularidades en que incurran servidores públicos federales en ejercicio de sus funciones, en contra del medio ambiente o los recursos naturales, para que intervenga en términos de ley o en su defecto remita el asunto ante la autoridad que resulte competente. XVI. Coordinarse con las autoridades federales, estatales y municipales para tramitar las quejas y denuncias que se presenten por irregularidades en que incurran servidores públicos locales, en contra del ambiente o los recursos naturales, para que procedan conforme a la legislación aplicable; y XVII. Resolver los recursos administrativos que competan. XVIII. Art. 63. Para el ejercicio de sus atribuciones, la Procuraduría con las siguientes unidades administrativas: - Procuraduría. - Subprocuraduría de Verificación Industrial. - Subprocuraduría de Recursos Naturales. 20 - Direcciones Generales. - De Planeación y Coordinación. - De Operación. - De emergencias Ambientales. - De Asistencia Técnica Industrial. - De Inspección Industrial. - De Laboratorios. - De Verificación al Ordenamiento Ecológico. - De Inspección y Vigilancia Forestal y de Flora y Fauna Silvestre. - De Inspección y Vigilancia de los Recursos Pesqueros y Marinos. - Jurídica. - De denuncias y Quejas. - De Administración. - De Contraloría Interna. - De Coordinación de Delegaciones, y - Delegaciones de la Procuraduría en las entidades federativas.6 2.2 Programas fundamentales. A fin de atender la problemática que se presenta y para hacer cumplir la normatividad ambiental la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente desarrolla sus acciones en el marco de cinco programas fundamentales, inspirados en una nueva visión, misión y objetivos. I. Inspección y Vigilancia del Cumplimiento de la Legislación Ambiental en el aprovechamiento de los Recursos Naturales. Verifica, entre otros temas, el impacto ambiental y comprueba el cumplimiento de las disposiciones legales relacionadas con bosques, flora y fauna silvestres, recursos marinos, zonas federales marítimo- terrestres (ZOFEMAT), aguas marítimas, áreas naturales protegidas (ANP). 21 Coadyuva con otras dependencias de seguridad federales, estatales o municipales, para conjuntar esfuerzos en la lucha contra los ilícitos ambientales. II. Inspección y Vigilancia del cumplimiento de la Legislación Ambiental por las Fuentes de Contaminación de Competencia Federal. III. Instrumentos y Mecanismos Voluntarios para el cumplimiento de la Normatividad Ambiental. IV. Justicia Ambiental Administrativa, Civil y Penal. 6 GUTIERREZ Nájera, Raquel. Introducción al Estudio del Derecho Ambiental. Editorial Porrúa, México, 1999, pp. 41, 42 y 43. V. Atención a la Denuncia Popular en Materia Ambiental.7 La importancia de la denuncia, radica en que con ella se accionan los procedimientos administrativos necesarios para intervenir, investigar y en su caso, imponer las medidas pertinentes y/o las sanciones correspondientes por las infracciones acreditadas legalmente. 2.3. Subprocuradurías La Procuraduría Federal de Protección al Ambiente se encuentra integrada por cuatro subprocuradurías:  Subprocuraduría de Auditoria Ambiental. Instrumenta y promueve el Programa Nacional de Auditoría Ambiental, el 22 cual tiene por objeto promover la adopción e implantación de medidas de prevención, reducción y mitigación de riesgos e impactos ambientales, en las actividades humanas que, por su naturaleza, modifican el medio ambiente.  Subprocuraduría de Inspección Industrial. Es la encargada de vigilar el cumplimiento de la legislación, reglamentación y normatividad ambientales, aplicables a establecimientos industriales, de servicio y comerciales, en las materias de competencia federal, asimismo, realiza la verificación de mercancías reguladas en los puntos fronterizos de nuestro país. 7 http://www.profepa.gob.mx/innovaportal/v/1170/1/mx/programas_fundamentales.html  Subprocuraduría de Recursos Naturales. Facultada de proteger y vigilar el capital natural del país mediante la aplicación de la legislación ambiental en las materias de su competencia. Entre otros temas, el impacto ambiental y verifica el cumplimiento de las disposiciones legales relacionadas con bosques, flora y fauna silvestres, recursos marinos, zonas federales marítimo-terrestres (ZOFEMAT), aguas marítimas, áreas naturales protegidas (ANP). Coadyuva con otras dependencias de seguridad federales, estatales o municipales, para conjuntar esfuerzos en la lucha contra los ilícitos ambientales.8  Subprocuraduría Jurídica. Delegada para la procuración de justicia ambiental para salvaguardar los derechos ambientales y los intereses de la población, vinculados a la 23 protección al ambiente y la preservación del equilibrio ecológico. La finalidad es lograr un desarrollo sustentable, el cumplimiento efectivo de la normativa ambiental y fomentar la participación social.9 2.4 Delegaciones. La Procuraduría Federal de Protección al Ambiente cuenta con 32 Delegaciones: una en cada uno de los 31 Estados y la 32 en la Zona Metropolitana del Valle de México (ZMVM). En algunos Estados existen otras oficinas representativas además de la Delegación. 8 http://www.profepa.gob.mx/innovaportal/v/23/1/mx/recursos_naturales.html 9 http://www.profepa.gob.mx/innovaportal/v/30/1/mx/juridico.html CAPÍTULO III. DENUNCIAS AMBIENTALES Toda persona, grupos sociales, organizaciones no gubernamentales, asociaciones y sociedades podrán denunciar ante la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente o ante otras autoridades todo hecho, acto u omisión que produzca o pueda producir desequilibrio ecológico o daños al ambiente o a los recursos naturales, o contravenga las disposiciones de la presente Ley y de los demás ordenamientos que regulen materias relacionadas con la protección al ambiente y la preservación y restauración del equilibrio ecológico. Una vez recibida la denuncia, la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente acusará de recibo de su recepción, le asignara un número de expediente y la registrara. Registrada la denuncia, la Procuraduría, dentro de los 10 días siguientes a su presentación, notificara al denunciante el acuerdo de calificación correspondiente, señalando el trámite que se le ha dado a la misma. Si la denuncia presentada fuera competencia de otra autoridad, la 24 Procuraduría acusará de recibo al denunciante pero no admitirá la instancia y la turnará a la autoridad competente para su trámite y resolución, notificándole tal hecho al denunciante, mediante acuerdo fundado y motivado. Así lo dispone al artículo 191 de la LGEEPA. Si la denuncia es admitida, la Procuraduría deberá llevar a cabo la identificación del denunciante y hará del conocimiento la denuncia a la persona o personas, o a las autoridades a quienes se imputen los hechos denunciados o a quienes pueden afectar el resultado de la acción emprendida, a fin de que presenten los documentos y pruebas que a su derecho convenga en un plazo máximo de 15 días hábiles, a partir de la notificación respectiva (artículo 192, párrafo primero). Asimismo, la Procuraduría deberá efectuar las diligencias necesarias con el propósito de determinar la existencia de actos, hechos u omisiones constitutivos de la denuncia y, en los casos previstos por la LGEEPA, podrá iniciar los procedimientos de inspección y vigilancia que fueran procedentes (artículo 192, párrafos segundo y tercero). 10 3.1 En materia de Recursos Naturales. La Procuraduría Federal de Protección al Ambiente en materia de recursos naturales por la amplia diversidad que existe lo contempla de la siguiente forma: Flora Silvestre: Destrucción, aprovechamiento no autorizado, posesión, transportación, comercialización, exportación e importación ilegal, aprovechamiento o colecta de especies protegidas por la normatividad, aprovechamiento no autorizado de especies sujetas a protección especial. Fauna Silvestre: Destrucción, aprovechamiento no autorizado, posesión, transportación, comercialización, exportación e importación ilegal, aprovechamiento de especies en veda o bajo protección especial, 25 cacería ilegal o furtivismo. Recursos Forestales: Tala no autorizada en bosques, selvas, áreas naturales protegidas; transportación no autorizada de productos forestales; almacenamiento de recursos forestales, cambios de uso de suelo en selvas, bosques y áreas naturales protegidas; aprovechamiento no autorizado de productos no maderables. Especies Marinas Protegidas: Captura o aprovechamiento no autorizado; uso de instrumentos, artes o equipo prohibido en áreas no autorizadas sin permisos; concesión o autorización de especies fuera de la NOM; incumplimiento de las disposiciones especificadas en autorizaciones o permisos; captura no autorizada por embarcaciones; transporte de productos en veda; no demostrar la legal procedencia o tenencia del producto. 10 BRAÑES, Raúl. Manual de Derecho Ambiental Mexicano. Fundación Mexicana para la Educación Ambiental, México, Segunda Edición, 2000, p. 289. Ordenamiento Ecológico e Impacto Ambiental: Incumplimiento de las condicionantes de autorización de la Manifestación de Impacto Ambiental; carecer de la resolución de autorización de la Manifestación de Impacto Ambiental; cambios de uso de suelo en bosques y selvas; desarrollos turísticos que afecten los ecosistemas costeros; obras en áreas naturales protegidas; actividades pesqueras, acuícolas o agropecuarias que puedan poner en peligro la preservación de una o más especies, o causar daños a los ecosistemas y que puedan causar desequilibrios ecológicos graves e irreparables. Zona Federal Marítimo Terrestre: Aprovechamiento, explotación y actividades no autorizadas. 3.2 En materia de Industria. Debido a los impactos que han existido tiempo atrás, debido a los contaminantes vertidos hacia el medio ambiente se puede denunciar 26 empresas altamente contaminantes o aquellas que derramen residuos peligrosos. Agua (aguas residuales): Derrame y disposición de líquidos, sólidos, materiales y residuos peligrosos a los cuerpos de agua de jurisdicción federal. Descarga de aguas residuales industriales a los cuerpos de agua de jurisdicción federal. Alteración de la infraestructura, alumbramiento, extracción y disposición de aguas del suelo. Suministro de aguas para consumo humano por debajo de las normas de calidad. Atmósfera (humos, polvos, gases, olores, etc.): Emisiones a la atmósfera de: humos, gases de combustión, gases, partículas, olores, ruido, vibraciones, energía lumínica y visual, energía nuclear y radiaciones electromagnéticas. Fugas de gases corrosivos, radioactivos, explosivos, tóxicos e inflamables. Explosión e incendio de sustancias líquidas, sólidas, así como de residuos líquidos, sólidos peligrosos. Suelo (tiradero de materiales y residuos peligrosos, tales como: botes de aceite, pintura, etc.): La contaminación al suelo con lixiviados, lodos, materiales peligrosos, residuos sólidos industriales peligrosos.11 En la Zona Suroeste de nuestro Estado las materias de mayor impacto ambiental son Forestal, Vida Silvestre e Impacto Ambiental, en virtud del desconocimiento que se tiene respecto a las leyes en materia ambiental, en especial en aquellas actividades relacionadas con la realización de cambio de uso de suelo en terrenos forestales y/o preferentemente forestales; toda vez que es necesario frenar el deterioro del medio ambiente, los ecosistemas y en general los recursos naturales, a fin de sentar las bases para un proceso de recuperación ecológico y garantizar la permanencia de las especies forestales. El impacto ambiental en nuestro Estado es elevado en virtud de la afectación que se ha llevado a cabo en diversos ejidos que existen en el estado y que la misma gente que lo habita es causante de tal afectación sin tener conciencia de las Autorizaciones que previamente tendrían que 27 tener antes de llevar a cabo alguna actividad y que esta implique un impacto ambiental. 3.3 Requisitos para hacer una denuncia. La importancia de la denuncia, radica en que con ella se accionan los procedimientos administrativos necesarios para intervenir, investigar y en su caso, imponer las medidas pertinentes y/o las sanciones correspondientes por las infracciones acreditadas legalmente. El personal dedicado a estas tareas ya sean de competencia Municipal, Estatal y Federal, no es suficiente para mantener una vigilancia constante de los impactos, riesgos, contaminaciones y afectaciones ambientales que se generen en todo el territorio nacional. Por ello sin la participación de los ciudadanos, las autoridades ambientales, se verán 11 http://www.profepa.gob.mx/innovaportal/v/34/1/mx/denuncias_ambientales.html rebasadas ante la gran cantidad de problemas contra el ambiente, latentes en la federación. Es importante que se aporte todos los elementos necesarios para que la delegación pueda dar seguimiento a una denuncia; asimismo que los datos personales serán tratados con confidencialidad. La formulación de denuncias se puede hacer vía telefónica sin costo para la persona, o bien vía Internet a través de esta página o si gustas puedes acudir a cualquiera de nuestras Delegaciones personalmente, así como enviar un correo electrónico y siendo lo requisitos los siguientes:  Nombre, domicilio y teléfono de la persona u organización que representa.  Los actos, hechos u omisiones denunciados, es decir, la descripción del problema denunciado.  Los datos que permitan la localización de la fuente contaminante o el 28 lugar exacto donde se esté causando el desequilibrio ecológico o daño al ambiente.  Si tienes, las pruebas que puedas ofrecer.  Si quieres, podemos guardar el anonimato de tu denuncia y queja. El trámite relativo a la figura jurídica de Denuncia Popular se encuentra regulado en los artículos 189 a 201 de la LGEEPA (Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente).12 12http://www.profepa.gob.mx/innovaportal/v/1176/1/mx/procedimiento_de_atencion_a_denuncia s_ambientales.html CAPÍTULO IV PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. En la actualidad, el procedimiento de inspección y vigilancia en materia ambiental se encuentra normado –además de lo dispuesto en las leyes especiales-, por la Ley Federal de Procedimiento Administrativo (LFA). Adicionalmente, ésta tiene por objeto regular los actos, procedimientos y resoluciones de los órganos que integran la Administración Pública Federal. Con dicha Ley Federal de Procedimiento Administrativo, se establecen las formalidades y obligaciones que habrán de observar tanto los particulares como las autoridades, en la sustanciación de los procedimientos administrativos. Cabe destacar el hecho de que en la aplicación de la ley, los procedimientos administrativos se asemejan a los procesos judiciales, en donde las formalidades, los términos y los plazos son de aplicación rigurosa y van marcando el desarrollo de cada una de las etapas de dicho procedimiento. 29 Por razones de orden metodológico y dentro de un marco general de referencia, en el presente capítulo se abordarán las cuestiones relacionadas con las implicaciones de la LFPA en el procedimiento de inspección y vigilancia.13 4.1. El objeto de la Orden de Inspección. El ejercicio de los instrumentos de control supone que la SEMARNAT, por conducto de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, ejerce la facultad de vigilancia contemplada en el artículo 32 bis, fracción V, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Al procedimiento para el ejercicio de dicha facultad se refiere, con la denominación de “inspección y vigilancia”, el capítulo II del título VI de la 13QUINTANA Valtierra, Jesús. Derecho Ambiental Mexicano. Editorial Porrúa, México, 2000, pp. 227. LEGEEPA, cuya disposición inicial prescribe que “la Secretaría realizara los actos de inspección y vigilancia del cumplimiento de las disposiciones contenidas en el presente ordenamiento, así como de las que del mismo derive” (artículo 161). Lo que de allí se regula son las visitas de inspección, así como los procedimientos administrativos a que pueden dar origen las visitas de inspección. En esta sección se examinan sólo el primero de esos temas. Las reglas de las visitas de inspección no se separan mucho de la regulación tradicional de las visitas domiciliarias que establecen diversos ordenamientos jurídicos federales, con fundamento en el artículo 16 constitucional. Dispone ese precepto constitucional que “nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papales o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento” (párrafo primero). La autoridad competente que puede expedir ese mandamiento escrito es la autoridad judicial mediante una orden de cateo, donde se habrá de 30 expresar, según el mismo precepto constitucional, “el lugar que ha de inspeccionarse, la persona o personas que hayan de aprehenderse y los objetos que se buscan, a lo que únicamente debe limitarse la diligencia, levantándose al concluirla un acta circunstanciada, en presencia de dos testigos propuestos por el ocupante del lugar cateado o en su ausencia o negativa, por la autoridad que practica la diligencia” (párrafo noveno). Sin embargo, agrega ese precepto constitucional que “la autoridad administrativa podrá practicar visitas domiciliarias únicamente para cerciorarse de que se han cumplido los reglamentos sanitarios y de policía; y exigir la exhibición de los libros y papeles indispensables para comprobar que se han acatado las disposiciones fiscales, sujetándose en estos casos a las leyes respectivas y a las formalidades prescritas para los cateos” (párrafo décimo segundo). El objeto del procedimiento de inspección consiste en la verificación por parte de la autoridad competente, respecto al cumplimiento de las obligaciones ambientales a que están sujetos a observar los gobernados, mientras que en el procedimiento de denuncia popular el objeto consiste en la Investigación de hechos que contravienen la Normatividad Ambiental. El artículo 3º. de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, establece los elementos y requisitos de existencia y validez que debe de contener todo acto de autoridad administrativa. Consecuentemente, la orden de inspección que emita la autoridad administrativa competente deberá cumplir con todos los que resulten aplicables. Es de destacarse el hecho de que en caso de no cumplirse con tales elementos y requisitos, la orden de inspección puede resultar afectada de nulidad o anulabilidad, según sea en caso. Así por ejemplo, dentro de los requisitos aparece el que se refiere a la obligación de la autoridad de señalar el lugar y fecha de emisión del acto administrativo. Consecuentemente y conforme a lo estipulado en el 31 artículo 32 de la LFPA, la ejecución de la orden de inspección no deberá exceder de 10 días. Por ende y en base a lo señalado en el artículo 39 de la ley en cita, la notificación de la orden de inspección deberá realizarse dentro del término antes señalado.14 4.2. Acta de inspección Coincidencia lógica resulta, el hecho de que para las visitas de inspección la LFPA reitera los requisitos y formalidades previstos por la LGEEPA en sus artículos que van del 161 al 169. Es decir respecto de:  La orden de inspección;  Acreditación de los Inspectores; 14Ibidem, p. 228.  Designación de testigos;  Levantamiento del acta, etcétera. Además, Ley Federal de Procedimiento Administrativo introduce otras modalidades, tales como:  Se prevé que las visitas podrán tener el carácter de ordinarias: éstas se efectuarán en días y horas hábiles;  O bien extraordinarias: se realizarán en cualquier momento. Para ello, en el propio oficio de comisión del inspector deberán habilitarse los días y horas inhábiles en que la diligencia administrativa se desarrollará. La LFPA, en su artículo30, considera como horas hábiles las comprendidas entre las 8 y 18 horas. Consecuentemente, la habilitación de horas y días inhábiles deberá fundarse y motivarse en el oficio de comisión conducente.  La LFPA en su artículo 68, al igual que la LGEEPA en su numeral 164, establece que en la propia diligencia de inspección los visitados tiene derecho a formular observaciones y ofrecer pruebas en relación con los 32 hechos asentados en el acta circunstanciada que se hubiere formulado, o bien, hacer uso de tal derecho dentro de los 5 días posteriores a tal acto de autoridad. Tal derecho deberá hacerse del conocimiento del visitado y asentarse en el acta. 15 En toda visita de inspección se levantará acta, en la que se harán constar en forma circunstanciada los hechos u omisiones que se hubiesen presentado durante la diligencia, así como lo previsto en el artículo 67 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. Concluida la inspección, se dará oportunidad a la persona con la que se entendió la diligencia para que en el mismo acto formule observaciones en relación con los hechos u omisiones asentados en el acta respectiva, y para que ofrezca las pruebas que considere convenientes o haga uso 15Ibidem, pp. 228-229. de ese derecho en el término de cinco días siguientes a la fecha en que la diligencia se hubiere practicado. A continuación se procederá a firmar el acta por la persona con quien se entendió la diligencia, por los testigos y por el personal autorizado, quien entregará copia del acta al interesado. Si la persona con quien se entendió la diligencia o los testigos, se negaren a firmar el acta, o el interesado se negare a aceptar copia de la misma, dichas circunstancias se asentarán en ella, sin que esto afecte su validez y valor probatorio. En esta última norma constitucional se fundamenta la facultad que el párrafo primero del artículo 162 de la LGEEPA confiere a las autoridades competentes para “realizar, por conducto del personal debidamente autorizado, visitas de inspección, sin perjuicio de otras medidas previstas en las leyes que puedan llevar a cabo para verificar el cumplimiento de este ordenamiento”. Esto ha sido cuestionado algunas veces con el 33 argumento de que las normas ambientales no tienen la naturaleza de “reglamentos de policía”, por lo que las visitas de inspección serían inconstitucionales. Sin embargo, la verdad es que la palabra “policía” es usada en la Constitución Política en el sentido de policía administrativa”, que es el sentido que le da la doctrina francesa. En efecto, se trata de una forma de intervención de las autoridades administrativas que consiste en la imposición de algunas limitaciones a las libertades de los individuos para asegurar la vigencia del orden público. Los preceptos que siguen desarrollan el procedimiento de estas visitas, con arreglo a las normas constitucionales que regulan las órdenes de cateo. Estas reglas han sido perfeccionadas por las modificaciones de 1996 a la LGEEPA. Por lo pronto, el párrafo segundo del artículo 162 prescribe que el personal, al realizar las visitas de inspección, deberá contar con el documento oficial que los acredite o autorice a practicar la inspección o verificación, así como la orden escrita debidamente fundada y motivada, expedida por autoridad competente, en la que precisará lugar o zona que habrá de inspeccionarse, el objeto de la diligencia y el alcance de ésta. Agrega el artículo 163 que el personal autorizado, al iniciar la inspección, se identificará debidamente con la persona con quien se entienda la diligencia, así como exhibirá la orden respectiva y le entregará copia de la misma con firma autógrafa, requiriéndola para que en el acto designe dos testigos. En caso de negativa o de que los designados no acepten fungir como testigos, el personal autorizado podrá designarlos, haciendo constar esta situación en el acta administrativa que al efecto se levante, sin que esta circunstancia invalide los efectos de la inspección. Durante la visita, la persona con quien se entienda la diligencia no sólo está obligada a permitir al personal autorizado el acceso al lugar o lugares sujetos a inspección en los términos previstos en la orden escrita a que hace referencia en el artículo 162, sino además a proporcionar toda clase de información que conduzca a la verificación del cumplimiento de la Ley y demás disposiciones aplicables, con excepción 34 de lo relativo a derechos de propiedad industrial que sean confidenciales conforme a derecho. La información deberá mantenerse por la autoridad en absoluta reserva, si así lo solicita el interesado, salvo en caso de requerimiento judicial. Así lo establece el artículo 165. A continuación, el artículo 166 prescribe que la autoridad competente podrá solicitar el auxilio de la fuerza pública para efectuar la visita de inspección, cuando alguna o algunas personas obstaculicen o se opongan a la práctica de la diligencia, independientemente de las sanciones a que haya lugar. Un elemento fundamental de la visita de inspección es el levantamiento de un acta, en la que, de acuerdo con el párrafo primero del artículo 164, “se harán constar en forma circunstanciada los hechos u omisiones que se hubiesen presentado durante la diligencia, así como lo previsto en el artículo 67 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo”. En todo caso, concluida la inspección se debe dar oportunidad a la persona con la que se entendió la diligencia para que en el mismo acto formule observaciones en relación con los hechos u omisiones asentados en el acta respectiva y, además, para que ofrezca las pruebas que considere convenientes o haga uso de ese derecho en el término de cinco días siguientes a la fecha en que la diligencia se hubiere practicado. Esto es lo que establece el párrafo segundo del mismo artículo 164. Finalmente, se debe proceder a la firma del acta por la persona con quien se entendió la diligencia, por los testigos y por el personal autorizado, quien entregará copia del acta al interesado. Pero si la persona con quien se entendió la diligencia o los testigos se negaren a firmar el acta, o el interesado se negare a aceptar copia de la misma, dichas circunstancias se asentarán en ella, sin que esto afecte su validez y valor probatorio (párrafo tercero y cuarto del artículo 164). El acta de inspección debe ponerse a disposición de la autoridad que ordenó la visita de inspección, para que ésta disponga, si fuera el caso, la iniciación de un proceso administrativo (artículo 167), dentro del cual se podrán adoptar las diversas medidas administrativas por la LGEEPA, 35 a saber las medidas correctivas o de urgente aplicación, las medidas de seguridad y sanciones administrativas, que se examinan a continuación. El proceso administrativo dentro del que se adoptan estas medidas, que es común a todas ellas, se analiza posteriormente.16 4.3. Medidas correctivas o de urgente aplicación. La existencia de estas medidas se encuentra prevista en el párrafo primero del artículo 167 de la LGEEPA que, como se dijo recientemente, prescribe que el acta de la inspección deberá ser puesta a disposición de la autoridad ordenadora, para que ésta disponga, si fuera el caso, la iniciación de un proceso administrativo. Pues bien, en ese momento la autoridad puede requerir al interesado para que “adopte de inmediato las medidas correctivas o de urgente aplicación necesarias para cumplir con 16BRAÑES, Raúl. Manual de Derecho Ambiental Mexicano. Fundación Mexicana para la Educación Ambiental, México, Segunda Edición, 2000, pp. 254, 255. las disposiciones jurídicas aplicables, así como los permisos, licencias, autorizaciones o concesiones respectivas”. El texto anterior de este precepto ya contemplaba estas medidas como “medidas correctivas de urgente aplicación”. Las modificaciones de 1996, al introducir la conjunción “o”, de suyo ambigua en nuestra lengua, quizás quisieron establecer una distinción entre medidas que tengan por propósito corregir una situación ambientalmente indeseable y medidas encaminadas a impedir la generación de situaciones de este tipo. Las medidas correctivas o de urgente aplicación son diferentes e independientes de las medidas de seguridad y de las sanciones administrativas. Probablemente, las medidas de urgente aplicación, entendidas de la manera que se acaba de exponer, se pueden confundir con las medidas de seguridad; pero la verdad es que, como se dice más adelante, las medidas de seguridad pueden consistir solamente en la clausura, el aseguramiento precautorio y la neutralización o cualquier acción análoga de materiales y residuos peligrosos. Por su parte, las sanciones administrativas son penas que se imponen a los infractores de 36 la LGEEPA, sus reglamentos y las disposiciones que de ella emanen. Las medidas correctivas o de urgente aplicación debe cumplir con ciertos requisitos, a saber: 1) debe ser adoptadas por la autoridad ordenadora, a continuación de una visita de inspección; 2) deben ser fundadas y motivadas, teniéndose presente que su propósito es que se cumpla con las disposiciones jurídicas aplicables, así como con los permisos, licencias, autorizaciones o concesiones respectivas; 3) debe señalarse en ellas el plazo para su cumplimiento; y 4) debe otorgarse en ellas un término de 15 días al interesado para que exponga lo que a su derecho convenga y, en su caso, aporte las pruebas que considere precedentes, en relación a la actuación de la Secretaría. El requerimiento debe notificarse personalmente o por correo certificado con acuse de recibo, debiendo el interesado dar cumplimiento de inmediato a dichas medidas, sin perjuicio del uso que posteriormente haga de su derecho de defensa. 17 4.4. Las medidas de seguridad De las medidas de seguridad se ocupan los artículos 170 y 170 bis de la LGEEPA, en los términos que señalan las modificaciones de 1996. Dispone el primero de esos preceptos: Cuando existe riesgo inminente de desequilibrio ecológico, o de daño o deterioro grave a los recursos naturales, casos de contaminación con repercusiones peligrosas para los ecosistemas, sus componentes o para la salud pública, la Secretaría, fundada y motivadamente, podrá ordenar alguna o algunas de las siguientes medidas de seguridad: I. La clausura temporal, parcial o total de las fuentes contaminantes, así como de las instalaciones en que se manejan o almacenen especímenes, recursos forestales, o se desarrollen las actividades 37 que den lugar a los supuestos a que se refiere el primer párrafo de este artículo; II. El aseguramiento precautorio de materiales y residuos peligrosos, así como de especímenes, productos o subproductos de especies de flora o de fauna silvestre o su material genético, recursos forestales, además de los bienes, vehículos, utensilios e instrumentos directamente relacionados con la conducta que da lugar a la imposición de la medida de seguridad, o III. La neutralización o cualquier acción análoga que impida que materiales o residuos peligrosos generen los efectos previstos en el primer párrafo de ese artículo. Asimismo, la Secretaría podrá promover ante la autoridad competente, la ejecución de alguna o algunas de las medidas de seguridad que se establezcan en otros ordenamientos. 17Ibidem, pp. 256, 257. Por su parte, prescribe el artículo 170 bis: Cuando la Secretaría ordene alguna de las medidas de seguridad prevista en esta Ley, indicará al interesado, cuando proceda, las acciones que debe llevar a cabo para subsanar las irregularidades que motivaron la imposición de dichas medidas, así como como los plazos para su realización, a fin de que una vez cumplidas éstas, se ordene el retiro de la medida de seguridad impuesta. Las hipótesis necesarias para adoptar una medida de seguridad son la existencia de: 1) un riesgo inminente de desequilibrio ecológico o de daño o deterioro grave de los recursos naturales; y 2) casos de contaminación con repercusiones peligrosas para los ecosistemas, sus componentes o para la salud pública. Estas hipótesis incluyen ahora el riesgo inminente de daño o deterioro grave a los recursos naturales. Frente a cualquiera de estas situaciones, la Secretaría puede, mediante resolución fundada y motivada, ordenar alguna o algunas de las medidas 38 de seguridad previstas en el artículo 170. La aplicación de estas medidas es una facultad que la Secretaría ejerce por conducto de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (artículo 62 del Reglamento Interior). Pero la Secretaría puede también promover la ejecución ante la autoridad competente, en los términos de las leyes sobre la materia, de alguna o algunas de las medidas de seguridad que se establecen en dichos ordenamientos (como es el caso, por ejemplo, de la Ley General de Salud). La LGEEPA no establece otros requisitos para la adopción de esas medidas. Sin embargo, compartimos la opinión de que, a menos que las hipótesis que las autorizan sean evidentes, estas medidas deben adoptarse a continuación de una visita de inspección que permita fundarlas o motivarlas. La medida de seguridad puede consistir, primer término, en la clausura temporal, parcial o total de las fuentes contaminantes, si se trata de casos de contaminación como los señalados en el párrafo primero del artículo 170. Las modificaciones de 1996 agregaron como medida de seguridad la clausura temporal, parcial o total, de las instalaciones en que se manejen o almacenen especímenes, productos o subproductos de especies de flora o de fauna silvestre, recursos forestales, o se desarrollen las actividades que den lugar a los supuestos a que se refiere el primer párrafo del artículo 170. De esa manera, se eliminó el reproche que hacíamos en la primera edición de este libro al texto anterior de ese precepto legal, en tanto limitaba la aplicación de la medida a los casos de contaminación y no permitía, por consiguiente, aplicarla en los casos de desequilibrio ecológico. Lo mismo ocurría con la medida de decomiso, prevista en el texto anterior del artículo 170. La clausura sólo puede tener un carácter temporal, a diferencia de lo que ocurría en la LFPA, que también incluía, en ciertas circunstancias, la clausura definitiva. Esta última medida, sin embargo, se puede adoptar como sanción administrativa. 39 La medida de seguridad puede consistir, en segundo término, en el aseguramiento precautorio de materiales y residuos peligrosos, así como de especímenes, productos o subproductos de especies de flora o de fauna silvestre o su material genético, recursos forestales, además de los bienes, vehículos, utensilios e instrumentos directamente relacionados con la conducta que da lugar a la imposición de la medida de seguridad. Esta medida ha pasado a sustituir al decomiso de materiales o sustancias contaminantes previsto originalmente en el artículo 170, que en nuestra opinión era una medida carente de fundamento constitucional. En efecto, el aseguramiento precautorio se puede entender como una modalidad del derecho de propiedad y, por consiguiente, fundamentarse con base en el párrafo tercero del artículo 27 constitucional. En cambio, el decomiso (y lo mismo puede decirse de la destrucción) implica la pérdida de la propiedad del objeto decomisado y, en consecuencia, afecta la garantía individual del derecho de propiedad, en circunstancias que la Constitución Política sólo permite la ocupación de la propiedad mediante el pago de una indemnización, como claramente lo establece el párrafo segundo de su artículo 27. El decomiso es, por tanto, una medida que no tiene ningún fundamento constitucional. En defensa de a constitucionalidad de esta medida de seguridad podría invocarse, sin embargo, el mandato contenido en el párrafo tercero del mismo precepto de la Carta Fundamental, que ordena adoptar las medidas necesarias “para preservar y restaurar el equilibrio ecológico”, lo que comprendería el decomiso. Además, podría argumentarse que, en caso de conflicto entre los intereses generales de la sociedad y los intereses individuales de los particulares, aquéllos deben prevalecer sobre éstos, de acuerdo con el principio general en esta materia, que subyace en la Constitución Política. La medida de seguridad puede consistir, por último, en la neutralización o cualquier acción análoga que se lleve a cabo respecto de los materiales o residuos peligrosos, en términos de impedir que éstos generen cualquiera de los efectos previstos en el primer párrafo del artículo 170. 40 Para concluir, cabe decir que las medidas de seguridad pueden suscitar otras dudas en torno a su constitucionalidad, diversas de aquellas que se acaban de exponer en torno a la clausura y el aseguramiento precautorio. Como se ha visto más atrás, el Consejo de Salubridad General tiene la facultad constitucional de dictar las medidas que tengan por objeto prevenir y combatir los efectos nocivos de la contaminación ambiental en la salud. También se ha dicho que esta facultad debe entenderse como una atribución a ejercerse en casos de emergencia y que, en ningún caso, excluye la facultad del Congreso de la Unión para legislar sobre la misma materia y, además, la facultad del Ejecutivo Federal para promover en la esfera administrativa a la observancia de las leyes que se refieren a la misma materia. La cuestión constitucional que se plantea es si, incluso en casos de emergencia como son los que dan lugar a las medidas de seguridad previstas en el artículo 170 de la LGEEPA, es posible asignarle la facultad de adoptarlas a una dependencia del Ejecutivo Federal, como es la SEMARNAP. Repárese que en uno y otro caso se trataría de medidas que tienen que ver con emergencias que están referidas a la contaminación ambiental, pero con la diferencia de que las facultades de la SEMARNAP no se circunscriben sólo los casos de peligro para la salud público, sino que se extienden a los casos de peligro para los ecosistemas o sus componentes, que por cierto pueden también muchas veces implicar un peligro para la salud pública. En nuestra opinión, en esta última hipótesis la LGEEPA efectivamente invade el campo de las atribuciones del Consejo de Salubridad General. 18 4.5 Acuerdo de Inicio de procedimiento ò Acuerdo de Cierre del Expediente. Recibida el acta de inspección por la autoridad ordenadora, requerirá al interesado, cuando proceda, mediante notificación personal o por correo certificado con acuse de recibo, para que adopte de inmediato las 41 medidas correctivas o de urgente aplicación que, en su caso, resulten necesarias para cumplir con las disposiciones jurídicas aplicables, así como con los permisos, licencias, autorizaciones o concesiones respectivas, señalando el plazo que corresponda para su cumplimiento, fundando y motivando el requerimiento. Asimismo, deberá señalarse al interesado que cuenta con un término de quince días para que exponga lo que a su derecho convenga y, en su caso, aporte las pruebas que considere procedentes en relación con la actuación de la Secretaría. La resolución que inicia este procedimiento administrativo debe notificarse al presunto infractor personalmente o por correo con acuse de recibo, como lo dispone el párrafo primero del artículo 167. Recuérdese que la Ley también concede, a la persona con la que se entendió la respectiva visita de inspección y al momento de concluir esa 18 BRAÑES, Raúl, Op. cit, pp, 257, 258, 259, 260, 261. diligencia, el derecho de formular observaciones en relación con los hechos u omisiones asentadas en el acta y, además, el derecho de ofrecer las pruebas que considere convenientes, lo que incluso puede hacer dentro de los cinco días siguientes a la fecha en que la diligencia se hubiere practicado, tal como lo dispone el párrafo segundo del artículo 164. Se trata, evidentemente, de una nueva oportunidad de formular alegaciones y presentar pruebas, esta vez en favor del presunto infractor, sea o no la persona con la que se entendió la visita de inspección. Esta nueva oportunidad se justifica más aún en el caso de que se hubiera hecho uso de los derechos concedidos por el párrafo segundo del artículo 167, porque es de entenderse que la autoridad no ha considerado suficientes tales observaciones y pruebas para desvirtuar el mérito de lo asentado en el acta. 4.6. Apertura del plazo de Alegatos 42 Admitidas y desahogadas las pruebas ofrecidas por el interesado, o habiendo transcurrido el plazo a que se refiere el párrafo anterior, sin que haya hecho uso de ese derecho, se pondrán a su disposición las actuaciones, para que en un plazo tres días hábiles, presente por escrito sus alegatos. Esto es lo que dispone el párrafo segundo del mismo artículo 167. 4.7. Resolución Administrativa. La resolución administrativa es la etapa final del procedimiento administrativo, en la cual el responsable de alguna afectación ambiental es sancionado administrativamente, según sea la materia y la afectación que este haya llevado a cabo en alguna materia; considerando lo siguiente para la imposición de las sanciones por infracciones la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente en su artículo 173 y 174 regula lo siguiente y se tomará en cuenta: I. La gravedad de la infracción, considerando principalmente los siguientes criterios: los daños que se hubieran producido o puedan producirse en la salud pública; la generación de desequilibrios ecológicos; la afectación de recursos naturales o de la biodiversidad y, en su caso, los niveles en que se hubieran rebasado los límites establecidos en la norma oficial mexicana aplicable; II. Las condiciones económicas del infractor, y III.- La reincidencia, si la hubiere; IV.- El carácter intencional o negligente de la acción u omisión constitutiva de la infracción, y V.- El beneficio directamente obtenido por el infractor por los actos que motiven la sanción. En el caso en que el infractor realice las medidas correctivas o de urgente aplicación o subsane las irregularidades en que hubiere 43 incurrido, previamente a que la Secretaría imponga una sanción, dicha autoridad deberá considerar tal situación como atenuante de la infracción cometida. La autoridad correspondiente, por sí o a solicitud del infractor, podrá otorgar a éste, la opción para pagar la multa o realizar inversiones equivalentes en la adquisición e instalación de equipo para evitar contaminación o en la protección, preservación o restauración del ambiente y los recursos naturales, siempre y cuando se garanticen las obligaciones del infractor, no se trate de alguno de los supuestos previstos en el artículo 170 de esta Ley, y la autoridad justifique plenamente su decisión. Cuando proceda como sanción el decomiso o la clausura temporal o definitiva, total o parcial, el personal comisionado para ejecutarla procederá a levantar acta detallada de la diligencia, observando las disposiciones aplicables a la realización de inspecciones. En los casos en que se imponga como sanción la clausura temporal, la Secretaría deberá indicar al infractor las medidas correctivas y acciones que debe llevar a cabo para subsanar las irregularidades que motivaron dicha sanción, así como los plazos para su realización. 4.8. Notificación de Resolución Administrativa En la resolución administrativa correspondiente, se señalarán o, en su caso, adicionarán, las medidas que deberán llevarse a cabo para corregir las deficiencias o irregularidades observadas, el plazo otorgado al infractor para satisfacerlas y las sanciones a que se hubiere hecho acreedor conforme a las disposiciones aplicables. Dentro de los cinco días hábiles que sigan al vencimiento del plazo otorgado al infractor para subsanar las deficiencias o irregularidades observadas, éste deberá comunicar por escrito y en forma detallada a la autoridad ordenadora, haber dado cumplimiento a las medidas ordenadas en los términos del requerimiento respectivo. 44 Cuando se trate de segunda o posterior inspección para verificar el cumplimiento de un requerimiento o requerimientos anteriores, y del acta correspondiente se desprenda que no se ha dado cumplimiento a las medidas previamente ordenadas, la autoridad competente podrá imponer además de la sanción o sanciones que procedan conforme al artículo 171 de esta Ley, una multa adicional que no exceda de los límites máximos señalados en dicho precepto. En los casos en que el infractor realice las medidas correctivas o de urgente aplicación o subsane las irregularidades detectadas, en los plazos ordenados por la Secretaría, siempre y cuando el infractor no sea reincidente, y no se trate de alguno de los supuestos previstos en el artículo 170 de esta Ley, ésta podrá revocar o modificar la sanción o sanciones impuestas. En los casos en que proceda, la autoridad federal hará del conocimiento del Ministerio Público la realización de actos u omisiones constatados en el ejercicio de sus facultades que pudieran configurar uno o más delitos. 4.9 Recurso de Revisión. El recurso de revisión es un derecho del cual disponen los particulares que han sido afectados en su esfera jurídica, al ser sancionados por la PROFEPA, con el fin de obtener por parte de ésta una revisión, estudiando su legalidad a efecto de que la resolución sancionatoria sea confirmada, modificada o anulada. La Ley Federal de Procedimiento Administrativo, en el caso del recurso de revisión, modifica radicalmente las reglas aplicables a la sustanciación del recurso de inconformidad que establecía la LGEEPA y otros ordenamientos administrativos. Así, la LFPA cambia la denominación del recurso identificándolo como 45 de revisión y no de inconformidad. Además, se ocupa de los siguientes aspectos importantes:  La procedencia;  La autoridad competente para conocer del recurso;  El término para su interposición;  Las formalidades de la suspensión;  De la improcedencia y el sobreseimiento;  El sentido de la resolución;  La suplencia de la deficiencia de la queja;  La impugnación de la negativa ficta;  La formulación de los alegatos;  El término para resolver;  La facultad de la autoridad para modificar sus actos. Conforme al artículo 83 de la LFPA, el recurso de revisión procede contra las resoluciones de la autoridad administrativa que pongan fin al procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente. Estos es, contra los actos que tengan el carácter de definitivos. Lo anterior implica que los actos de trámite del procedimiento administrativo, sólo podrán ser recurridos por los interesados al impugnar la resolución definitiva. Igualmente, dichos actos pueden impugnarse durante el procedimiento, pero su análisis procederá hasta el momento en que se emita la resolución final correspondiente. De acuerdo al artículo 86 de la LFPA, el recurso de revisión deberá presentarse ante la autoridad que emitió el acto administrativo, para que éste sea resuelto por su superior jerárquico. Sin embargo, la excepción a la regla se da en el supuesto de que hubiese sido el titular de la dependencia el que hubiere emitido el acto administrativo, en cuyo caso será resuelto por él mismo. 46 La LFPA establece el término de 15 días para la interposición del recurso de revisión. Término que empieza a correr a partir del día siguiente a la notificación del acto de autoridad, de acuerdo a lo estipulado por el artículo 38 de la ley de la materia, en el sentido de que las notificaciones personales surten efectos el mismo día en que se realizan. De acuerdo al artículo 91 de la LFPA, la autoridad encargada de resolver el recurso administrativo podrá:  Desecharlo por improcedente o sobreseerlo;  Confirmar el acto impugnado;  Declarar la inexistencia, nulidad o anulabilidad del acto combatido o revocarlo total o parcialmente;  Modificar u ordenar la modificación del acto a debate, o bien, dictar u ordenar que se expida uno nuevo que lo sustituya, cuando el recurso interpuesto sea total o parcialmente favorable al recurrente. Para la emisión de la resolución correspondiente, el artículo 92 de la LFPA indica que ésta se deberá fundar en derecho, examinando todos y cada uno de los agravios expuestos. Asimismo, la autoridad tiene la facultad de invocar hechos notorios, pero cuando uno de los agravios sea suficiente para declarar la nulidad del acto a debate, bastará con el examen de éste para resolver.19 De encontrarse responsable al visitado, la Procuraduría Federal de Protección al ambiente, pude imponer en una resolución administrativa como sanciones: multas de 30 a 50 mil días de salario mínimo, dependiendo de la materia, decomiso, amonestación, clausura, suspensión, o revocación de los permisos y autorizaciones, o arresto administrativo, actos que desde luego son susceptibles de ser impugnados, ya sea a través de un recurso administrativo, o bien, de manera optativa, acudiendo a la vía contenciosa administrativa a través del juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y 47 Administrativa, o en su caso ante los órganos jurisdiccionales, con el juicio de amparo. Los conflictos jurídicos que se han venido examinando pueden pasar a tener la naturaleza de un “contencioso administrativo”, es decir, de un litigio entre la administración y el administrado, cuando éste impugna ante las autoridades judiciales competentes una resolución administrativa, en los casos autorizados por la ley. En el sistema jurídico federal, una resolución administrativa puede ser impugnada por la vía del juicio de nulidad ante el Tribunal Fiscal de la Federación, cuando se trate de la aplicación de una multa, o por la vía del juicio de amparo cuando se trate de la violación de una garantía constitucional. Para que la resolución administrativa pueda impugnarse ante el Tribunal Fiscal de la Federación es menester que sea definitiva, 19 QUINTANA Valtierra, Jesús. Derecho Ambiental Mexicano. Editorial Porrúa, México, 2000, pp. 236, 237 y 238. entendiéndose por tal la que no admita recurso administrativo o, admitiéndolo, su interposición sea facultativa. La sentencia definitiva expedida en el juicio de nulidad por el Tribunal Fiscal de la Federación puede, a su vez, ser impugnada por la vía del juicio de amparo. Los efectos del amparo consisten en la orden de la justicia federal a las autoridades responsables para que restituyan al quejoso en el goce de la garantía violada, lo que puede implicar la orden de que queden sin efecto los actos que violaron dicha garantía (v.gr. levantamiento de la clausura, etc). El quejoso puede también obtener por la vía civil la indemnización de los daños y perjuicios causados, de lo que responderán los funcionarios que hayan ordenado el acto que se declaró inconstitucional o el Estado.20 48 20BRAÑES, Raúl. Manual de Derecho Ambiental Mexicano. Fundación Mexicana para la Educación Ambiental, México, Segunda Edición, 2000, pp. 273, 274. 4.10. Flujograma del Procedimiento de Inspección. 49 21 21 http://www.profepa.gob.mx/innovaportal/v/35/1/mx/procedimiento_administrativo.html .9- Enero- 2014. CAPÍTULO V. EXPERIENCIA PROFESIONAL COMO ESPECIALISTA EN LEGISLACIÓN AMBIENTAL EN LA PROFEPA (PROCURADURÍA FEDERAL DE PROTECCIÓN AL AMBIENTE) 5.1 Funciones del puesto El Especialista en Legislación Ambiental, se encarga de analizar cada uno de los expedientes administrativos asignados, y poder determinar si procede iniciar procedimiento administrativo en contra del infractor que haya incurrido en alguna de las materias que la Procuraduría Federal de Protección al Medio Ambiente sanciona. Asimismo, tiene la facultad de realizar diversas notificaciones a las personas que tienen procedimientos administrativos ante la Delegación de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, mismas notificaciones que pudieran ser de forma personal, por comparecencia o por edictos. 50 Dentro de las funciones del Especialista podrá estar en los operativos que la Procuraduría implemente, siempre que esté tenga oficio de comisión para tal cuestión que se implemente por la misma Procuraduría Federal de Protección al Ambiente. 5.1.1 Obligaciones y Responsabilidades de los Servidores Públicos La Ley Federal de Procedimiento Administrativo (LFPA) establece las obligaciones que deben observar los servidores públicos en sus relaciones con los particulares dentro del procedimiento administrativo, así como los supuestos mediante los cuales se puede incurrir en responsabilidad. Así dentro de las obligaciones de los servidores públicos destacan las siguientes:  No exigir más formalidades que las expresamente previstas en la ley (artículo 15);  Requerir informes, documentos y otros datos durante la realización de visitas de inspección, sólo en aquellos casos previstos en la LFPA u otras leyes especiales (artículo 16 fracción II);  Hacer del conocimiento de los interesados, en cualquier momento, el estado en que se encuentra el trámite del procedimiento administrativo en el que se tengan interés jurídico, proporcionando copia de los documentos contenidos en ellos, si así se solicita (artículo 16 fracción III);  Proporcionar información y orientas acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que las disposiciones legales vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan realizar (artículo 16 fracción VII);  Permitir el acceso a los registros y archivos, en los términos previstos por la LFPA u otras leyes especiales. (artículo 16 51 fracción VIII);  Permitir a los interesados en el procedimiento administrativo, el acceso a la documentación e información para conocer en cualquier momento el estado de su tramitación (artículo 33);  Dictar resolución expresa sobre cuántas peticiones le formulen (artículo 16 fracción X). Por otro lado, dentro de los supuestos que implican la imputación de responsabilidad administrativa, destacan los siguientes:  En caso de que el acto se hubiere consumado, o bien, se imposible de hecho o de derecho retrotraer sus efectos (artículo 6º);  Cuando en el despacho de los expedientes no se respete el orden riguroso de tramitación de los asuntos de la misma naturaleza, salvo que la alteración del orden se deba a causa debidamente motivada, de la que deberá quedar constancia. (artículo 46).22 5.1.2 Análisis de expedientes administrativos y determinar si procede inicio de procedimiento o cierre. El Especialista en Legislación ambiental analiza cada uno de los expedientes asignados en los cuales determina si se inicia procedimiento administrativo, cumpliendo la orden y acta de inspección los elementos y requisitos del acto administrativo; así mismo que se analiza lo asentado en el acta de inspección según sea la materia estudiada en cada expediente. Procede un cierre administrativo por diversas cuestiones entre las cuales estarían las siguientes:  Cumplimiento de su finalidad;  Expiración del plazo;  Cuando la formación del acto administrativo esté sujeto a una 52 condición o término suspensivo y éste no se realiza dentro del plazo señalado en el propio acto;  Acaecimiento de una condición resolutoria;  Renuncia del interesado, cuando el acto hubiere sido dictado en exclusivo beneficio de éste y no sea en perjuicio del interés público; y  Por revocación, cuando así lo exija el interés público, de acuerdo con la ley de la materia. 5.1.3Notificación y atención al público en cuanto procedimiento administrativo instaurado. Un Especialista en Legislación Ambiental tiene la facultad de realizar notificaciones; estas pueden ser de forma personal, por comparecencia o por edictos. Asimismo dentro de las responsabilidades como servidor público, se 22 Ibídem, p. 235,236. encuentra la atención al público; como lo son las personas inspeccionadas o sus representantes legales que se apersone a la oficina de la delegación y tengan instaurado algún procedimiento administrativo de cualquier materia, dentro las cuales pudieran ser forestal, impacto ambiental, vida silvestre, zona federal marítima terrestre y organismos genéticamente vivos. La LFPA incorporó en su texto importante requisitos sobre este tópico, los cuales deberán ser observados por la autoridad, fundamentalmente por lo que se refiere al plazo para realizar las notificaciones, su instrumentación e impugnación. Cabe destacar el hecho de que, durante el procedimiento administrativo cuando menos los siguientes actos deberán de ser notificados:  Emplazamientos para que el visitado comparezca y presente pruebas,  Acuerdo que impone medidas de urgente aplicación 53 y/o clausura;  Acuerdo de Admisión de pruebas;  Acuerdo para formulación de Alegatos;  Resolución administrativa con la que concluye el procedimiento de inspección. La Ley Federal de Procedimiento Administrativo en el apartado de Notificaciones se encuentra en los artículos 35 a 39. La LFPA en su artículo 39 establece que toda notificación deberá efectuarse en un plazo máximo de diez días, contados a partir de la emisión del acto que se notifica. Por su parte, el artículo 35 de la LFPA señala que las notificaciones pueden realizarse: I. Personalmente, con quien deba entenderse la diligencia y en el domicilio del interesado, II. Mediante oficio entregado por mensajero o correo certificado, con acuse de recibo, telefax o cualquier otro medio por el que se pueda comprobar fehacientemente la recepción de los mismos; y III. Por edicto, cuando se desconozca el domicilio del interesado o bien, si la persona a quien debe notificarse haya desaparecido, se ignore su domicilio o se encuentre en el extranjero sin haber dejado representante legal. Por lo tanto, en tratándose del emplazamiento, la notificación deberá ser personal y, la resolución que ponga fin al procedimiento, podrá realizarse por correo certificado o personalmente. Para las notificaciones personales la LFPA, en su artículo 36, estipula que éstas deberán realizarse con el interesado o su representante legal, y a falta de ellos, se procederá a dejar citatorio para hora fija del día hábil siguiente. Si no 54 es atendido tal citatorio, la notificación se realizará por instructivo. Las notificaciones personales, según lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley, surten efectos el día que sean realizados, y los plazos empezarán a correr al día siguiente. Esto es importante para el caso del cómputo del término de ofrecimiento de pruebas, así como para la interposición del recurso de revisión. Cuando las notificaciones no sean personales, se observarán las reglas que sobre el particular establece el Código Federal de Procedimientos Civiles, el cual señala que las notificaciones surtirán efectos al día siguiente a su realización y, que los términos inician un día después. 5.2 Articulación del puesto con la función académica Durante la carrera en la materia llevada a cabo denominada Derecho Ambiental, se estudió de forma concreta y teórica, en la cual no se alcanza a ver de forma más detallada lo que abarca el ámbito ambiental y la aplicación de las leyes, sin embargo durante el desempeño como Especialista en Legislación Ambiental se refuerza los conocimientos adquiridos en la casa de estudios, aplicando ya de forma práctica, las leyes y reglamentos según sea el caso estudiado en los expedientes administrativos, como lo es en el análisis de cada uno de los expedientes, en virtud que durante la carrera se lleva una materia denominada escritura y comprensión de textos, materia en la cual se lleva a cabo la escritura correcta de un enunciado, al igual que su comprensión sea clara y sin errores ortográficos. Así como la redacción de acuerdos que emite la PROFEPA, de la misma forma existe la aplicación de las matemáticas en la determinación de un cómputo de términos en un procedimiento administrativo, o en su caso cuando se contabiliza la afectación de diversas extensiones de cambio de uso de suelo o más aún cuando se cuenta en materia forestal la madera en diversas dimensiones y se hace al final una sumatoria. 55 En la elaboración del presente trabajo en el cual existe la metodología de investigación documental, además de la relación que se observa en un procedimiento administrativo de los diversos casos estudiados y por cuestiones de desconocimiento a la normatividad ambiental los infractores infringen en alguna, mismo hecho es un problema social a razón del desconocimiento en las diversas leyes y reglamentos en materia ambiental que nos rigen como ser humano hoy en día. La aplicación en Derecho Ambiental en un procedimiento administrativo se relaciona también en materia de Derecho Penal, dado el caso que si en un procedimiento administrativo, según sea el daño o causa originada que haya daño al ambiente y esté tipificado dentro del Código Federal de Procedimientos Penales, no solo se inicia procedimiento administrativo, sino también se dará parte a la Procuraduría General de la República, con la debida denuncia de hechos y daños causado al medio ambiente, según sea la materia. En acuerdos de diversa índole que emite la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente en un procedimiento administrativo, se apoya supletoriamente en el Código Federal de Procedimientos Civiles vigente, con ello así como en las materias antes referidas, se relaciona con la materia de Derecho Civil visto durante la carrera. Así mismo en las materias de Constitucional I y Constitucional II, en un procedimiento administrativo, desde la emisión de una Orden de Inspección en la fundamentación para poder llevar a cabo el levantamiento y cumplimiento de dicha orden, en este documento se citan artículos de la misma Constitución, mismos que se estudiaron durante las materias impartidas en los semestres ya referidos. Durante la carrera dentro del programa se impartió la materia de Derecho Ambiental, misma materia que dentro la casa de estudios se imparte a grandes rasgos en cuanto a lo relacionado con la Procuraduría 56 Federal de Protección al Ambiente, en virtud de que en cuanto a procedimiento administrativo en materia ambiental solo se impartió lo que es la creación de la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente. 5.3 Experiencia donde se aplicó el conocimiento 5.3.1 Caso de especie en peligro de extinción. Se presentó en una ocasión un caso en donde, se dio parte a la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, por parte de la Policía Federal, la detención de un Señor que vendía loros en una avenida transitada, misma cuestión que no solo es de iniciarse procedimiento administrativo, sino que también es penalizado en virtud de que al preguntarle qué haría con las especies que llevaba consigo éste menciono que los vendía para tener un ingreso económico para su familia, sin embargo desconocía que incurría también no solo en una cuestión administrativa; sino también incurría en la comercialización de la especie, misma que están en peligro de extinción, así como el haberlo detenido en flagrante. Así mismo de que el observar al ejemplar de loro, este presentaba en la cabeza el plumaje decolorado y al preguntarle al presunto responsable éste admitió que le decoloraban el plumaje para hacerlos pasar por loros cochua y venderlos a un precio más alto del que normalmente venderían a un loro pequeño. En este caso se aplicó no solo la Ley Federal de Procedimiento Administrativo para iniciarle procedimiento administrativo al presunto responsable por la venta de los loros en peligro de extinción; sino también fue puesto a 57 disposición de la Procuraduría General de la República, en virtud de que incurría en lo dispuesto por el artículo 420 Fracción IV y V del Código Penal Federal, misma cuestión que a la letra se transcribe textualmente: Artículo 420.- Se impondrá pena de uno a nueve años de prisión y por el equivalente de trescientos a tres mil días multa, a quien ilícitamente: I… II… III… IV. Realice cualquier actividad con fines de tráfico, o capture, posea, transporte, acopie, introduzca al país o extraiga del mismo, algún ejemplar, sus productos o subproductos y demás recursos genéticos, de una especie de flora o fauna silvestres, terrestres o acuáticas en veda, considerada endémica, amenazada, en peligro de extinción, sujeta a protección especial, o regulada por algún tratado internacional del que México sea parte, o V. Dañe algún ejemplar de las especies de flora o fauna silvestre, terrestre o acuáticas señaladas en la fracción anterior. Se aplicará una pena adicional hasta de tres años más de prisión y hasta mil días multa adicionales, cuando las conductas descritas en el presente artículo se realicen en o afecten un área natural protegida, o cuando se realicen con fines comerciales.23 En este caso se aplicó el conocimiento como Especialista en Legislación Ambiental, cuando al detener a la persona en flagrancia y por la venta de la 58 especie del Loro común denominado (especie xantholora) haciéndolo pasar por otro por la decoloración de su plumaje, ambos en peligro de extinción, al presunto responsable se puso a disposición del Ministerio Público Federal, en virtud de detenerlo en el momento de que estaba vendiendo los loros antes referidos y de igual forma que los loros fueron extraídos de su hábitat natural, además de que los daño y que estos mismos se encuentran dentro de la Norma Oficial Mexicana NOM-059-SEMARNAT-2010, Protección ambiental- Especies nativas de México de Flora y Fauna silvestres-categorías de riesgo y especificaciones para su inclusión, exclusión o cambio –Lista de especies en riesgo. De igual manera que independientemente de que se puso a disposición del Ministerio Público Federal, al presunto responsable se le inicio procedimiento administrativo ante la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente. 23CÒDIGO Penal Federal, 2010. Como Especialista en Legislación Ambiental y la aplicación del conocimiento fue poder determinar que procedía la puesta a disposición del presunto infractor ante el Ministerio Público Federal, por lo siguiente:  Fue detenido en Flagrancia.  Estaba comercializando una especie en Peligro de extinción, mismo que se encuentra dentro de la Norma Oficial Mexicana NOM-059-SEMARNAT- 2010.  Así mismo por el hecho que realizaba el presunto infractor, no solo incurre en la legislación ambiental ante un proceso administrativo, sino también en materia penal. Asimismo es importante mencionar que en el Estado de Quintana Roo, la materia de mayor incidencia en cuanto a afectación a los recursos naturales son los Recursos Forestales, en virtud que existe una devastación de tal 59 recurso, sin embargo la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, regula y fomenta la conservación, protección, restauración, aprovechamiento, manejo, cultivo y producción de los recursos forestales en el Estado, a fin de propiciar el desarrollo sustentable de dicho recurso. Ahora bien, La Procuraduría Federal de Protección al Ambiente en cuanto a delitos ambientales, mismos que son perseguidos por la Procuraduría General de la Republica (PGR), y que estos requieren su debida atención y seguimiento, ambas procuradurías colaboran en coordinación y con los órganos especializados éstos integren las Averiguaciones Previas iniciadas por quebrantamientos hacia el medio ambiente. La PROFEPA, a su vez se coordina con otras instituciones como son: CONAFOR, CONANP, SEMA, Secretaria de Marina y SEMARNAT, en caso de requerir alguna información respecto a autorizaciones de cambios de uso de suelo, operativos, cancelaciones de autorizaciones determinados en una resolución administrativa. 60 CONCLUSIONES México hoy en día cuenta con mucha riquezas naturales, como los son sus bosques, selvas, playas, desiertos y por sobre todo un ambiente que día a día hay que conservar para las futuras generaciones que están por venir, sin embargo a veces el mismo hombre por desconocimiento a lo que implica querer tener una mejor vida no solo para él, sino para la misma familia y con ello devasta miles de hectáreas para poder sembrar y cultivar ya sea caña, maíz o incluso poder construir una mejor casa, sin darse cuenta que antes de poder llevar a cabo tales cuestiones, requiere ciertas autorizaciones cuando se da por ejemplo un cambio de uso de suelo (CUS), sin embargo, desconociendo tal cuestión lleva a cabo la devastación, incurriendo así en el incumplimiento de alguna normatividad ambiental que sanciona la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente y que debido a ello tendría una sanción administrativa y es cuando la función del Especialista en Legislación Ambiental ante la PROFEPA, se ve reflejada posterior a una visita de 61 inspección realizada por parte la Institución y que de ella procederá el inicio de un procedimiento administrativo hasta la emisión de una resolución administrativa, la cual dentro de la misma resolución traerá consigo una sanción según sea la afectación al medio ambiente. El presente trabajo es de gran relevancia para el lector en virtud de cómo se fue dando la creación de la PROFEPA el día 17 de julio del 1996, quedando operativamente constituida siendo en la actualidad un órgano administrativo desconcentrado, con autonomía técnica y operativa, así como la función que tiene el Especialista en Legislación Ambiental en el estudio de los expedientes administrativos para determinar si procede un inicio de procedimiento o un cierre administrativo, según sea el caso, sin embargo hay diversos procedimientos en su mayoría que sí infringen a la normatividad ambiental y por tal cuestión se les sanciona en la emisión de una resolución administrativa ante la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente. Finalmente en el presente trabajo el capítulo primero se da a conocer ampliamente la Historia de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, misma que el 4 de junio de 1992 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Reglamento Interior de la Secretaria de Desarrollo Social (SEDESOL) que creo jurídicamente a la PROFEPA, mismo capítulo que tiene la finalidad de dar al lector el surgimiento y creación de la PROFEPA. Como segundo capítulo se llega a la conclusión que independientemente de las atribuciones; así como los programas fundamentales que refieren en el capítulo antes referido, se deben de llevar a cabo hacia las instituciones, escuelas de los diferentes niveles y comunidades la debida información del cuidado hacia el medio que nos rodea; para poder, así disminuir que se siga causando un daño 62 ambiental hacia el entorno que nos rodea como es la prevención y control de la contaminación ambiental, restauración de los recursos naturales, la preservación y protección a los recursos forestales, de vida silvestre, quelonios, mamíferos marinos y especies acuáticas en riesgo, zona federal marítimo terrestre, playas marítimas y terrenos ganados al mar, las áreas protegidas, así como en materia de impacto ambiental. Concluyendo en el capítulo tercero la importancia que tiene el ser humano al denunciar cualquier hecho que esté causando un desequilibrio ecológico y juega un papel importante, pues es ahí donde se puede investigar si existe algún daño al medio y que éste sea en materia de Recursos Naturales e Industria. En el capítulo cuarto se da a conocer los términos que existe en cada proceso administrativo instaurado por la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente hasta llegar a la Resolución Administrativa; sin embargo, cabe mencionar para el lector que debido a la generación de diversos expedientes en las diversas materias en ocasiones se antepone lo que la misma Ley Federal de Procedimiento Administrativo contempla y que ello toca investigar a las personas que se dediquen a litigar en las diversas materias que existen en la Sociedad. Como último y quinto capítulo se concluye que la Experiencia Profesional ante la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, implica responsabilidad y obligaciones como Servidor Público, sin embargo en materia de ambiente muy pocos profesionistas son los que se deciden en desempeñarse en esta rama y que a experiencia propia es un campo en el cual conoces, refuerzas conocimientos adquiridos en la casa de estudios y aprendes todo lo que le compete la PROFEPA. 63 GLOSARIO Ambiente: El conjunto de los elementos naturales o inducidos por el hombre que interactúan en un espacio y tiempo determinado. Contingencia ambiental: Situación de riesgo, derivada de actividades humanas o fenómenos naturales que puede poner en peligro la integridad de uno o varios ecosistemas. Criterios Ecológicos: Los lineamientos destinados a preservar y restaurar el equilibrio ecológico y proteger el ambiente. Desequilibrio Ecológico: La alteración de las relaciones de interdependencia entre los elementos naturales que conformen el ambiente, que afectan negativamente la existencia, transformación y desarrollo del hombre y demás seres vivos. 64 Equilibrio ecológico: La relación de interdependencia entre los elementos que conforman el ambiente que hace posible la existencia, transformación y desarrollo del hombre y demás seres vivos. Especie (o subespecie) en peligro de extinción: Especie o subespecie cuyas áreas de distribución o tamaño poblacional han sido disminuidos drásticamente, poniendo en riesgo su viabilidad biológica en todo su rango de distribución por múltiples factores tales como la destrucción o modificación drástica de su habitad, restricción severa de su distribución, sobreexplotación, enfermedades y depredación, entre otros. Fauna silvestre: Incluye, en una interpretación amplia, a todas aquellas especies animales que viven originalmente libres fuera del dominio del hombre, en ambientes naturales o artificiales, sean éstos terrestres o acuáticos. Flora silvestre: Las especies vegetales terrestres, así como hongos, que subsisten a los procesos de selección natural y que se desarrollan libremente en el territorio nacional, incluyendo las poblaciones o especímenes de estas especies que se encuentran bajo control del hombre. Impacto ambiental: Modificación del ambiente ocasionado por la acción del hombre o de la naturaleza. LFPA: Ley Federal de Procedimiento Administrativo. Manifestación de impacto ambiental: El documento mediante el cual se da a conocer, con base en estudios, el impacto ambiental significativo y potencial que generaría una obra o actividad, así como la forma de evitarlo o atenuarlo en caso de que sea negativo. NOM: (Norma Oficial Mexicana) PROFEPA: Procuraduría Federal de Protección al Ambiente. Preservación: Conjunto de políticas y medidas para mantener las condiciones 65 que propician la evolución y continuidad de los procesos naturales. Prevención: Conjunto de disposiciones y medidas anticipadas para evitar el deterioro del ambiente. Protección: El conjunto de políticas y medidas para mejorar el ambiente y prevenir y controlar su deterioro. Restauración: Conjunto de actividades tendientes a la recuperación y restablecimiento de las condiciones que propician la evolución y continuidad de los procesos naturales. BIBLIOGRAFÍA  Brañes, Raúl. Manual de Derecho Ambiental Mexicano, Fundación Mexicana para la Educación Ambiental. Segunda Edición, 2000.  Código Federal Penal.  Código Federal de Procedimientos Penales.  Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.  Gutiérrez Nájera, Raquel. Introducción al Estudio del Derecho Ambiental, Segunda Edición, Editorial Porrúa, México, 1999.  Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente.  Reglamento de la LGEEPA en materia de Impacto Ambiental.  Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable.  Reglamento de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable.  Ley Federal de Procedimiento Administrativo.  Ley General de Vida Silvestre.  Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos.  Ley General de Bienes Nacionales. 66  NOM-O59-SEMARNAT-2010.  NOM-161-SEMARNAT-2011. (Norma Oficial Mexicana que establece criterios para clasificar los Residuos de manejo especial…  Norma oficial mexicana Nom-022-SEMARNAT-2003, que establece las especificaciones para la preservación, conservación, aprovechamiento sustentable y restauración de los humedales costeros en zonas de manglar.  Quintana Valtierra, Jesús. 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